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A reforma tributária sobre o consumo foi apresentada como resposta a problemas históricos do sistema brasileiro. Complexidade, cumulatividade, insegurança jurídica, multiplicidade de obrigações acessórias, distorções concorrenciais e guerra fiscal estavam entre os principais motivos que justificaram a mudança constitucional.
A promessa era ambiciosa: construir um sistema moderno, simples, transparente, neutro e eficiente. A poucas semanas da implementação efetiva da Reforma, surge uma Proposta de Emenda Constitucional para postergar etapas da transição e manter, por mais tempo, a incidência dos tributos atualmente existentes e as alíquotas teste dos novos tributos.
As dificuldades operacionais, a ausência de definições importantes e a insuficiência de tempo para adaptação são apontadas como justificativas. Não se pode ignorar a relevância dessas preocupações, apresentadas em Carta Aberta assinada por dezenas de instituições brasileiras.
A Carta está correta ao afirmar que uma mudança dessa dimensão exige preparação, previsibilidade e segurança jurídica. Não é razoável exigir que empresas, administrações tributárias e contribuintes implementem um sistema novo sem que estivessem disponíveis as condições normativas e operacionais necessárias.
O problema está em transformar a postergação em solução. Com efeito, a PEC parte de uma premissa acertada: a implementação da Reforma exige tempo, preparação e estabilidade operacional.
Por isso, pretende preservar 2026 como período de testes, estendendo essa etapa a 2027 e transferindo para 2028 o início da cobrança efetiva da CBS e do Imposto Seletivo. A proposta limita-se a alterar o calendário de implementação, sem estabelecer qualquer mecanismo de revisão ou aperfeiçoamento das escolhas normativas que estruturam o novo sistema.
Em sua justificação, afirma expressamente que não pretende alterar a estrutura, os princípios ou os objetivos da reforma, mas apenas ampliar o período de adaptação. É justamente essa limitação que merece ser questionada.
Se as dificuldades fossem exclusivamente operacionais, talvez mais um ano fosse suficiente. Mas não são.
Parte relevante dos problemas decorre do próprio desenho constitucional e legislativo da Reforma. A proposta concede mais tempo para adaptar os sistemas a um modelo que permanece inalterado.
Não enfrenta os defeitos que já são conhecidos, nem estabelece uma agenda para corrigi-los. Adiar a entrada em vigor de um sistema não significa corrigir seus defeitos.
Significa, em princípio, prolongar a convivência com eles. Se acostumar com eles.
No entanto, o ruim hoje seguirá sendo ruim em um ano. Este tempo adicional deve servir para corrigir aspectos relevantes da Reforma, e não apenas para postergar sua implementação.
O problema não é apenas o prazo A reforma tributária apresenta problemas que não decorrem simplesmente da velocidade de sua implementação.
Alguns estão relacionados às próprias escolhas constitucionais e legislativas realizadas durante sua elaboração e regulamentação. Quer receber reportagens do JOTA com mais frequência? Clique aqui e selecione o JOTA como fonte de informação no Google Notícias
A multiplicação de regimes diferenciados e específicos, as exceções à regra geral de incidência, as dificuldades relacionadas ao aproveitamento e à recuperação de créditos, a complexidade do sistema de devoluções e a opacidade e complexidade na definição das alíquotas são questões que não desaparecem com a simples alteração do calendário.
Pelo contrário. Algumas dessas escolhas têm potencial para comprometer justamente os objetivos que justificaram a Reforma.
A alíquota de referência da CBS, por exemplo, calculada pelo Tribunal de Contas da União em 11,3% para 2027, evidencia a dimensão da tributação federal que está sendo construída. A necessidade de preservar a arrecadação, combinada com a quantidade de regimes favorecidos e exceções, merece uma discussão mais profunda sobre o desenho do novo sistema e os reais impactos nas alíquotas.
Certo é que não basta afirmar que haverá simplificação porque cinco tributos serão substituídos por dois. Essa fórmula, além de simplificar excessivamente o desenho da reforma, que também institui o Imposto Seletivo[1] e preserva hipóteses de incidência do IPI, não demonstra, por si só, qualquer simplificação efetiva.
A alegada simplificação não é uma operação aritmética. Um sistema só é simples se é compreensível ao contribuinte, em seus fundamentos e em suas consequências.
Depende da estrutura normativa, da quantidade de exceções, dos procedimentos de apuração, do reconhecimento de créditos e da efetiva redução dos custos de conformidade. Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas
Como se verifica, a nossa triste realidade é que um sistema pode ter menos tributos e continuar sendo extremamente complexo. Uma reforma dentro da reforma
O momento exige uma discussão mais ampla. Não se trata de abandonar a Reforma Tributária, tampouco de desconsiderar os avanços que ela pode proporcionar.
Pelo contrário. Trata-se de reconhecer que a aprovação de uma emenda constitucional não encerra o debate sobre a qualidade do modelo instituído.
É preciso uma reforma dentro da Reforma. Isso significa enfrentar, de maneira objetiva, alguns dos problemas que já se apresentam.
Primeiro, é necessário rever a proliferação de regimes diferenciados e exceções. Cada benefício ou tratamento especial precisa ser justificado por razões constitucionalmente legítimas e por critérios controláveis.
A multiplicação de exceções não vem sem consequências, tampouco é gratuita. Ela desloca o custo da tributação para os demais contribuintes e pressiona as alíquotas de referência.
Segundo, é indispensável assegurar um regime efetivo de não cumulatividade. O aproveitamento dos créditos não pode depender de uma sucessão de condicionamentos que transforme um direito previsto constitucionalmente em uma expectativa de recuperação futura.[2]
Terceiro, o modelo de arrecadação e o split payment precisam ser examinados com extrema atenção. A eficiência arrecadatória não pode ser obtida à custa de dificuldades desproporcionais de fluxo de caixa, especialmente para empresas que operam com margens reduzidas e cadeias produtivas longas.
Quarto, é necessário enfrentar a questão do contencioso tributário. A criação de novos tributos, com competências administrativas compartilhadas e estruturas próprias de julgamento, não pode resultar em mais fragmentação, conflitos de competência e insegurança jurídica.
A simplificação também precisa alcançar a solução das controvérsias que inevitavelmente surgirão. Por fim, em quinto lugar, em uma lista que poderia se estender muito, é preciso discutir a própria governança do novo sistema.
A coordenação entre União, estados e municípios, a atuação do Comitê Gestor do IBS e a relação entre as administrações tributárias devem ser pautadas na igualdade federativa, na cooperação e na transparência, além da proteção efetiva das garantias dos contribuintes. Esses são apenas alguns exemplos.
Todos eles demonstram que os problemas da Reforma não se resumem à necessidade de mais tempo para adaptar sistemas e procedimentos. Adiar não é melhorar
Há uma diferença importante entre conceder prazo adicional para a adaptação e simplesmente manter o sistema anterior por mais tempo. A primeira medida pode ser necessária, desde que acompanhada de planejamento, definição de objetivos, regras de transição claras, critérios objetivos na definição das alíquotas e cronograma de implementação factível.
A segunda, isoladamente, apenas prolonga a convivência com os problemas que justificaram a própria reforma. Se o calendário precisa ser revisto, que seja para permitir uma revisão responsável do modelo.
O tempo adicional deve ser utilizado para aperfeiçoar a legislação, corrigir inconsistências, reduzir exceções injustificadas, aprimorar os mecanismos de creditamento e estruturar adequadamente o contencioso administrativo. Do contrário, estaremos apenas adiando o encontro com problemas que já conhecemos.
A reforma tributária não deve ser tratada como uma obra concluída, cuja inauguração precisa ser postergada. Ela precisa ser compreendida como um processo institucional em construção, sujeito a avaliações, correções e aperfeiçoamentos.
A Constituição não torna imutáveis as escolhas feitas pelo constituinte reformador. Tampouco transforma em boas as soluções que se mostram inadequadas na prática.
O Brasil não precisa apenas de uma reforma tributária implementada no prazo. Precisa de uma reforma tributária que funcione.
Se o diagnóstico é que o novo sistema ainda não reúne condições para entrar plenamente em operação, a resposta não pode se limitar a ganhar mais um ano. É preciso perguntar o que será feito durante esse ano para que os mesmos problemas não continuem existindo ao final dele.
Porque, se nada mudar, o resultado será previsível: teremos esperado mais um ano para encontrar os mesmos defeitos, apenas com um número diferente no calendário. Corre-se o risco de termos um sistema mais bem testado, mas não necessariamente melhor.
Afinal, o ruim em 2027 seguirá sendo ruim em 2028. ___________________________________________________________________________
[1] ADAMY, Pedro. Extrafiscalidade na Reforma Tributária Essencialidade Rígida e o Fim da Função Promocional do Direito Tributário.
Revista Direito Tributário Atual, v. 58, p.
410-431, 2024. [2] ADAMY, Pedro.
Eterno Retorno do e no Direito Tributário Brasileiro: do Volume 1 da Revista Direito Tributário Atual à Emenda Constitucional n. 132/2023.
In: MARIZ DE OLIVEIRA, Ricardo; MAITO DA SILVEIRA, Rodrigo. (Orgs.).
Direito Tributário: Homenagem aos 50 anos do IBDT..São Paulo: IBDT, 2024, p. 789-798.
