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A Reforma Tributária impõe ao setor de infraestrutura um exercício sem precedentes: a revisão simultânea de centenas de contratos de concessão, de diversos setores, já assinados ou em fase de licitação. A razão é estrutural.
Por décadas, os modelos econômico-financeiros desses contratos se sustentaram sobre premissas tributárias específicas de cada setor e região. Com a unificação dos tributos sobre o consumo, tais premissas deixam de valer e, com elas, o equilíbrio econômico-financeiro que sustenta cada concessão.
Esse equilíbrio constitui a espinha dorsal do modelo de concessão: quando um fator externo, como uma alteração tributária, afeta de forma relevante custos ou receitas do privado, o contrato deve ser reajustado para restabelecer as condições originalmente pactuadas, o chamado “reequilíbrio econômico-financeiro”.
A questão central, com implicações patrimoniais significativas para concessionárias e poder concedente, é como mensurar esse impacto com o rigor técnico exigido. O primeiro obstáculo é temporal: o cronograma de transição se estende de 2026 a 2033, de modo que não haverá um único momento de ajuste, mas sucessivas janelas de reequilíbrio ao longo de quase uma década, com diversos eventos que atravessam a matriz de risco dos contratos, modificando não apenas os tributos e suas alíquotas, mas também, em consequência, preços de insumos, demanda, custos adicionais com processos de transição, financiamento e capital de giro, entre outros.
O segundo é técnico: como isolar estritamente o impacto da Reforma Tributária de outras variáveis que igualmente afetam uma concessão, como inflação setorial, câmbio ou ineficiências de gestão, separação que constitui o cerne do desafio probatório. A simples observação das margens de lucro em um cenário antes e depois não é suficiente para isolar tal efeito, e a utilização de tais metodologias pode levar a uma violação da matriz de riscos do contrato e seus incentivos.
Em virtude da magnitude das alterações e seus efeitos, não existe método único e consolidado para esse cálculo, o que tem levado o mercado a estudos de soluções pontuais, a fim de estimar o efeito em relação a diferentes aspectos da Reforma. Destacam-se três famílias de modelos.
A primeira considera os efeitos em um modelo de fluxo de caixa, simulando alterações de alíquotas efetivas e a mudança na forma de apuração dos tributos e sistemática de aproveitamento de créditos. Tal modelagem é a que permite uma quantificação mais rápida e direta.
Sua grande vantagem é a familiaridade dos operadores com tais ferramentas, amplamente utilizadas nos Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica dos projetos, porém com modificações. Tendo isso em vista, a discussão com base em tais modelos permite uma maior auditoria do processo e um melhor entendimento das partes em relação ao que está sendo considerado no reequilíbrio, embora não capture todos os impactos reais.
A segunda reúne os modelos de Equilíbrio Geral Computável, capazes de incorporar os efeitos indiretos da propagação de um choque tributário entre setores. Eles, no entanto, dependem de premissas técnicas rígidas e dados agregados nem sempre disponíveis, e enfrentam a crítica de elevada complexidade e de operarem como “caixa-preta”, de difícil auditoria e alto custo de manutenção.
Embora possam ser utilizados para estimar efeitos de impactos em preços relativos, tais modelos apresentam restrições práticas para os processos de reequilíbrio. Tomando por exemplo o setor de saneamento, que conta com a atuação de mais de cem agências reguladoras – muitas com restrição de pessoal e capacidade técnica (outros contratos sequer estão sob o guarda-chuva de uma agência reguladora) –, a análise dos dados e a validação dos modelos é virtualmente impossível.
Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email A terceira compreende os modelos econométricos e paramétricos, que ganharam relevância com o avanço computacional, mas cuja limitação é conceitual: por se apoiarem em padrões de comportamento passados, tornam-se menos confiáveis diante de um cenário sem precedente direto, como a própria Reforma Tributária.
Tais modelos foram utilizados, por exemplo, para estimar os efeitos de variação de preços decorrentes da pandemia de Covid-19, estando previstos em normativas da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e da Agência Reguladora de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP).
Porém, dado o longo período de transição e o efeito conjunto de impactos, podem não distinguir adequadamente componentes ordinários de extraordinários, subestimando os efeitos causados pela Reforma. A conclusão que se impõe é de que não há metodologia universalmente superior: a escolha depende das características de cada contrato, da qualidade dos dados disponíveis, de qual aspecto se deseja medir e do grau de sofisticação técnica das partes envolvidas.
O que já se afigura certo é que a inércia não constitui alternativa viável. Agentes que não se anteciparem ao calendário de transição, mapeando os gatilhos contratuais e adotando desde já uma metodologia defensável, correm o risco de perder janelas de reequilíbrio ou de se envolver em disputas custosas com o poder concedente.
A Reforma Tributária, nesse sentido, não representa apenas uma mudança de alíquotas, mas um teste de maturidade para a gestão de contratos de infraestrutura no Brasil.
