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A dois meses da entrada em vigor da reforma tributária sobre consumo, o grande número de pendências regulatórias e operacionais aumenta dúvidas sobre a viabilidade de se “virar a chave” no dia 1ª de janeiro - data em que as mudanças começarão a entrar em vigor. Neste momento, a alíquota da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), divulgada na semana passada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), ainda está em discussão.
O Imposto Seletivo, criado na reforma, não foi regulamentado. Empresas e especialistas ainda aguardam a versão 2.0 dos regulamentos que detalham como funcionarão a CBS e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
Ainda faltam modelos de documentos e orientações operacionais, e nem todas as prefeituras estão preparadas para emitir notas fiscais adaptadas ao novo sistema. Na equipe econômica do governo federal, a orientação é manter o calendário e buscar soluções administrativas para dar condições às empresas de operar no novo sistema a partir do próximo ano.
Entre as alternativas em avaliação, estão medidas para simplificar as obrigações acessórias, propor programas de conformidade no início da transição e, se necessário, até criar linhas de crédito para auxiliar na adaptação. Na reforma tributária, a CBS substituirá o Programa de Integração Social e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (PIS/Cofins), que é federal.
Já o IBS entrará no lugar do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) - de competência estadual - e do Imposto sobre Serviços (ISS) - municipal. O Imposto Seletivo, de caráter regulatório, substituirá o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
CBS e IBS são as duas partes do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) brasileiro, por isso serão tributos "gêmeos". A implantação das mudanças será gradual, com a reforma totalmente encerrada em 2033.
Pelo calendário atual, a reforma começa no dia 1º de janeiro com a cobrança da CBS e uma alíquota simbólica de 0,1% do IBS. As incertezas foram reforçadas após o TCU informar seu cálculo para a alíquota da CBS: 11,3%, acima do esperado pelas empresas, que trabalhavam com algo na casa dos 9%.
A definição da alíquota será feita por resolução do Senado, a quem caberá aprová-la ou não. Se a casa não deliberar até 15 de dezembro, prevalecerá o percentual calculado pelo TCU.
O presidente da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), Renan Calheiros (MDB-AL), anunciou que realizará, a partir de 11 de novembro, audiências públicas para avaliar os parâmetros sugeridos pela Fazenda e validados pelo TCU. Eduardo Braga (MDB-AM) será o relator.
Com a CBS em 11,3%, alguns tributaristas projetam que a alíquota do IVA poderá superar 30%. Já o Ministério da Fazenda afirma que a alíquota média efetiva da CBS ficará, na prática, abaixo de 8,5%, depois de reduções previstas na reforma.
A ausência das alíquotas do Seletivo pode ter influenciado o cálculo da CBS, diz Anderson Trautman Cardoso, vice-presidente jurídico da Confederação das Associações Comerciais e Empresariais do Brasil (CACB) e sócio do Souto Correa Advogados. A alíquota da CBS foi calculada com base na projeção de receita do Imposto Seletivo prevista no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2027, quando a cobrança deverá manter a carga do IPI.
A tendência, porém, é que a arrecadação do Seletivo aumente ao longo da transição da reforma, abrindo espaço para reduzir a alíquota da CBS e preservar a receita federal. "Com a definição do Imposto Seletivo, nós temos condições de uma aferição mais precisa do impacto tributário, e aí sim uma perspectiva de redução da CBS, da alíquota de referência", diz Cardoso.
O Imposto Seletivo, em tese, começaria a ser cobrado em 1º de janeiro. Porém, por causa das eleições, o governo atrasou sua regulamentação.
Essa demora vai produzir um "buraco" na arrecadação, pois um tributo novo só pode ser cobrado 90 dias após sua criação. Para contornar esse problema, existe a possibilidade de o governo prorrogar a vigência do IPI por um mês.
"Imagina que você já negociou com seu fornecedor um preço sem IPI, já firmou contrato, já está tudo financiado, tudo amarrado", diz Maria Andréia dos Santos, sócia do Sanmahe Advogados. As empresas já se prepararam para operar sem o IPI a partir de janeiro, acrescenta.
Outra perda de arrecadação poderá ocorrer na tributação sobre combustíveis, diz Ângelo de Angelis, sócio da ACF Consultores. As alíquotas da CBS foram publicadas no dia 8 de outubro, afirma.
"Então, elas só terão validade a partir do dia 8 de janeiro", diz, referindo-se à noventena que precisa ser observada. Ele questiona como ficará a tributação nos primeiros dias do ano.
Entre as pendências, também está o funcionamento da chamada apuração assistida, uma espécie de declaração pré-preenchida da CBS e do IBS, aponta Eduardo Szazi, sócio do escritório SBSA Advogados. Nesse sistema, a Receita vai apresentar os créditos e débitos do contribuinte, e ele terá 15 dias para validar o número.
"Se não validar, o valor apurado pela Receita constituiria uma confissão de dívida", explica. "O que acontece é que não existe o procedimento de eu corrigir o saldo credor ou saldo devedor.”
Interlocutores do governo afirmam, no entanto, que poderia haver uma solução provisória no início da reforma. Szazi alerta também para o fato de as prefeituras não estarem todas preparadas para permitir a emissão de documentos fiscais com os novos tributos.
"E não haverá nota alternativa para o contribuinte emitir”, diz. “Isso criaria um problema para quem quer cumprir a sua obrigação fiscal, mas não conseguirá.” Nesse caso, observa, a falta de investimento tecnológico é da prefeitura, não do contribuinte.
O especialista acrescenta que não há modelos de notas fiscais para locação imobiliária e contas de eletricidade, gás, energia elétrica e água. Todas essas despesas gerarão crédito tributário para a empresa adquirente, mas esse crédito não pode ser registrado sem a nota.
“A reforma colocou uma responsabilidade administrativa e tecnológica que o poder público não está preparado para dar conta”, avalia Szazi. "Por isso, o poder público precisa ter a humildade de saber se é o caso de adiá-la, ou seja, ele tem que saber se consegue entregar tudo o que lhe cabe, porque o contribuinte está na expectativa.”
Há outra grande questão não respondida no contencioso judicial, aponta Cardoso. Embora sejam tributos "gêmeos", a CBS é de competência federal, e o IBS, de Estados e municípios.
Uma ação para, por exemplo, afastar uma incidência, precisa ser apresentada na Justiça Federal para a CBS e na Justiça estadual para o IBS. "Se no final tiver uma decisão definitiva favorável em um e desfavorável em outro, como é que eu ajo?", diz.
O tributarista considera que o teste do novo sistema previsto para este ano "na verdade não ocorreu", dados os atrasos. Diante disso, comenta, vários setores pedem que a fase de testes seja prorrogada para 2027.
A expectativa é por uma sinalização de adiamento ou por soluções mais rápidas, para garantir a segurança jurídica. O Instituto para Desenvolvimento do Varejo (IDV) divulgou nota um dia depois do anúncio do TCU, pleiteando a postergação do início da cobrança do IBS e da CBS para 1º de janeiro de 2028, com a manutenção do período de testes em 2027.
Antes, a União Nacional de Entidades do Comércio e Serviços (Unecs) já defendia o adiamento por um ano. Outras associações também haviam se posicionado, como um grupo de 19 entidades do setor de tecnologia da informação, que pediu a harmonização de normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos.
Outra ausência importante, na visão de Szazi, é o chamado Recolhimento pelo Adquirente (Rad), no qual uma empresa compradora recolhe o tributo devido por sua fornecedora. Isso se tornou necessário porque, no novo sistema, o crédito tributário é condicionado ao pagamento do imposto.
Assim, para ter certeza de poder usufruir do crédito, a compradora recolhe tributo. “Só que esse procedimento não está pronto ainda”, diz.
Tampouco há um sistema pelo qual compradora e fornecedora dialogarão a fim de evitar recolhimento duplicado de tributos. A lei, diz, prevê que enquanto esse sistema não estiver pronto é possível tomar crédito sem necessariamente ter garantia que o tributo foi pago na etapa anterior.
“Mas é uma resposta provisória, paliativa.” Os especialistas esperam que muitas das dúvidas sejam respondidas pela versão 2.0 dos regulamentos da CBS e do IBS, prometidos para o início deste mês.
Maria Andreia cita como exemplo a definição de construção civil, que ficou muito restrita e não abarca serviços como o fornecimento de partes pré-fabricadas de edificações ou terraplanagem. No caso de concessões e parcerias público-privadas, ainda não está claro se há ou não tributação do ativo financeiro, que são valores que o Estado paga.
Além disso, acrescenta, não está pronto o Cadastro Imobiliário Brasileiro (CIB), que será uma espécie de “CPF dos imóveis”. “Toda operação que disser respeito a bens imóveis, tanto construção como locação, vai ter que ter vinculação com o CIB, e os CIBs ainda não estão disponíveis”, diz Maria Andreia.
A postergação da reforma, afirma ela, "interessa a todos, a todas as empresas, porque está todo mundo com um cenário de forte insegurança”. Nem mesmo o ex-secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, "pai" do novo sistema, descarta o adiamento.
"Se tiver perspectiva de risco muito grande de problemas operacionais logo no começo do novo sistema, seria prudente estender o período de teste, que é de 2026, para 2027", disse em entrevista publicada pelo Valor na quinta-feira (29). A interpretação mais comum é que o adiamento demandaria aprovar uma emenda à Constituição.
É algo que, na visão de Appy, pode ser obtido por um governo que tem a força política de ter sido recentemente eleito. Existe uma interpretação alternativa pela qual o adiamento por alguns meses pode ser feito por lei complementar.
Isso porque a Constituição diz que a CBS será cobrada em 2027, mas não especifica o dia 1º de janeiro. Apesar de a possibilidade de postergar ter ganhado força entre setores do mercado, não há no governo, até agora, uma discussão institucional nesse sentido.
Nos bastidores, porém, reconhece-se que setores favoráveis ao adiamento podem pressionar o Congresso para atrasar o cronograma de implementação. As maiores preocupações estão concentradas em questões operacionais ainda pendentes, como a adaptação a novos documentos fiscais.
O diagnóstico é que há atrasos, mas ainda existe espaço para buscar soluções administrativas que permitam a entrada em vigor do novo sistema sem prejudicar as empresas. O receio é que eventual adiamento integral abra espaço para novas discussões no Congresso e leve a sucessivas postergações da reforma, diante das dificuldades de adaptação das empresas.
Sem um cronograma efetivo de transição, por exemplo, a falta de preparo pode continuar sendo usada como argumento para novos adiamentos. “O adiamento será necessário na parte operacional”, diz Angelis.
“Não da reforma em si, mas das regras de validação, do cumprimento das obrigações acessórias.” O Valor questionou a Receita sobre a publicação do regulamento 2.0 e a possibilidade de adiamento, mas não teve resposta até a conclusão desta edição.
