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A identidade emancipatória e antirracista da Constituição Federal de 1988 é extraída do robusto catálogo de normas voltadas à igualdade racial[1]. Esse compromisso aparece, entre outros dispositivos, nos objetivos de reduzir desigualdades e promover o bem de todos, sem preconceito de raça ou cor (art.
3º, III e IV); no repúdio ao racismo nas relações internacionais (art. 4º, VIII); na proteção de comunidades quilombolas e de manifestações culturais afro-brasileiras; e na criminalização do racismo (art.
5º, XLII). A Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância, aprovada pelo rito do art.
5º, § 3º, e promulgada pelo Decreto nº 10.932/2022, reforça esse conjunto prevendo ações afirmativas e medidas especiais. A efetividade deste projeto constitucional depende de políticas públicas formuladas e implementadas pelo Estado.
Na grande maioria das etapas do ciclo das políticas públicas – edição da legislação, planejamento, aplicação e monitoramento – é fundamental a atuação da advocacia pública, enquanto órgão jurídico de controle interno e de representação judicial dos entes federados. Considerando que, frequentemente, a tomada de decisão do Estado é subsidiada por manifestações jurídicas, bem como, considerando que não é incomum legislações antirracistas serem questionadas judicialmente, cabe perguntar que contribuição a advocacia pública oferece à promoção da igualdade racial.
Como manifestações jurídicas frequentemente subsidiam decisões estatais e leis antirracistas são questionadas judicialmente, cabe perguntar como a advocacia pública contribui para promover a igualdade racial. A CRFB/88 atribui à Advocacia-Geral da União (AGU) a representação judicial e extrajudicial da União e a consultoria e o assessoramento jurídico do Executivo federal (art.
131); aos procuradores estaduais e distritais, a representação judicial e a consultoria jurídica de seus entes (art. 132).
Nos municípios, a organização é local, com atribuições semelhantes e respeitadas as competências constitucionais. Em cada esfera, com a necessária atuação técnica e independente, a advocacia pública examina a juridicidade de projetos e decisões, bem como define, nos processos judiciais, os argumentos apresentados em nome do poder público.
É nesses atos consultivos e na gestão processual que a interpretação jurídica participa da construção das políticas públicas. Na atividade consultiva, a procuradoria emite pareceres quanto à adequação do projeto político ao desenho constitucional, de modo que pode identificar incompatibilidades, apontar efeitos discriminatórios, bem como indicar alternativas juridicamente possíveis.
No contencioso, pode defender a constitucionalidade de uma política de igualdade racial ou a inconstitucionalidade de medida incompatível com o arcabouço constitucional racial supracitado. Ao fim e ao cabo, o papel da advocacia pública caminha para a orientação das escolhas públicas pelos mandamentos constitucionais e pelos direitos fundamentais, conforme alguns exemplos abaixo podem ilustrar.
No Estado do Rio de Janeiro, as Leis estaduais nº 3.524/2000 e nº 3.708/2001 inauguraram o sistema de reserva de vagas nas universidades estaduais no Brasil e posteriormente foram revogadas pela 5.346/2008. Esta última teve a sua constitucionalidade testada pela Representação de Inconstitucionalidade nº 0034643-67.2009.8.19.0000 que foi julgada improcedente.
A Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGE/RJ) atuou na defesa do ato normativo demonstrando que a igualdade prevista na CRFB/88 permite tratamento diferenciado às pessoas negras no ingresso no sistema de ensino superior. Durante o 23º concurso público para ingresso na carreira de Procurador do Estado de São Paulo, a PGE/SP foi consultada sobre a viabilidade jurídica de substituir o método de pontuação diferenciada pela reserva de vagas como ação afirmativa para pessoas negras.
Manifestando-se favoravelmente, a procuradoria paulista concluiu pela aplicabilidade imediata do princípio da igualdade, bem como pela necessidade de adoção pelo gestor público da política adequada à promoção da igualdade racial, ainda que inexistente previsão legal específica.[2]
Entre 2015 e 2021, das 56 vagas reservadas a pessoas negras em concursos docentes da Universidade Federal de Pelotas, apenas nove haviam sido ocupadas por cotistas. Na manifestação opinativa, a Procuradoria-Geral Federal (PGF) considerou juridicamente possível elevar provisoriamente o percentual de 20% então previsto na Lei nº 12.990/2014 para até 30%, como medida de compensação pelas vagas não preenchidas.[3] A conclusão se referia à situação específica da universidade e à recomposição das vagas.
No Município de São Paulo, consultada sobre a aplicabilidade do limite mínimo de vagas para pessoas negras previsto no art. 1º da Lei Municipal nº 15.939/2013 sobre as seleções para residência médica, a Procuradoria-Geral do Município (PGM/SP) concluiu que estágio e residência compartilham a mesma natureza jurídica de atividade educacional.[4] Por isso, a reserva deveria valer para ambos, e a leitura contrária poderia representar retrocesso nas ações afirmativas do município.
Nos casos acima, notoriamente, as procuradorias optaram pela interpretação que conferia maior efetividade às políticas públicas relacionadas à igualdade racial. Isto porque, seja na representação judicial, seja consultoria jurídica, cabe à advocacia pública balizar as escolhas ao projeto antirracista.
As advogadas e advogados públicos, enquanto operantes do controle interno da Administração Pública, devem ter como premissa os anseios da CRFB/88, aplicando a interpretação que melhor potencialize os efeitos do compromisso constitucional. Além da atuação antirracista na sua atividade fim, a concretização do projeto constitucional também perpassa por uma remodelação interna da estrutura das procuradorias, posto que, diante da ausência de diversidade, frequentemente, reproduzem padrões de exclusão.
A pesquisa diagnóstica elaborada, em 2023, pelo Fórum Permanente de Equidade e Diversidade do Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal (CONPEG) sobre o perfil da diversidade nas Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, revelou que a ampla maioria dos procuradores respondentes se autodeclarou branca, correspondendo a 82% do total de 1.483 participantes[5], enquanto apenas 13% se autodeclarou pardo e 2% preto.
A comparação com o perfil racial da população brasileira ajuda a dimensionar essa distância: em 2022, pessoas pretas e pardas correspondiam a 55,9% da população, proporção muito superior aos 15% registrados entre os procuradores que responderam à pesquisa. A formação histórica de uma sociedade profundamente marcada pela desigualdade racial impõe a ampliação da representatividade negra nas carreiras da advocacia pública, o que também auxilia no incremento da atuação na concretização de direitos fundamentais com procuradorias mais diversas.
Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email Neste sentido, inúmeras práticas podem ser desenvolvidas, dentre elas, políticas de ações afirmativas para ingresso nas carreiras com reservas de vagas e notas diferenciadas, a criação de comissões ou comitês de diversidade dentro da instituição, políticas internas de letramento racial e de conscientização, bem como o estabelecimento de cursos destinados ao incremento da preparação de pessoas negras para concursos públicos.
O compromisso antirracista da advocacia pública se projeta, portanto, em duas dimensões complementares: na orientação e defesa de políticas públicas de igualdade racial e na transformação das próprias instituições. As medidas internas mencionadas acima podem ampliar a representatividade nas carreiras e fortalecer a capacidade das procuradorias de contribuir para a efetividade dessas políticas.
Advogadas e advogados públicos podem e devem atuar como agentes da concretização desse projeto constitucional. Não por acaso a própria Constituição alça a advocacia pública à função essencial à justiça.
À luz das premissas expostas, por que não dizer função essencial à justiça racial? ___________________________________________________________________
[1] CORBO, Wallace. O movimento negro e a luta pela Constituição de 1988: da Assembleia Nacional Constituinte à jurisdição constitucional.
Direito Público, Brasília, v. 20, n.
108, p. 39–62, out./dez.
2023 [2] SÃO PAULO (Estado).
Procuradoria Geral do Estado. Procuradoria Administrativa.
Parecer PA nº 43/2023. Processo nº 023.00006215/2023-80.
Parecerista: Juliana de Oliveira Duarte Ferreira. São Paulo, 21 nov.
2023. Publicado em: Boletim CEPGE, São Paulo, v.
48, n. 3, p.
32–63, set./dez. 2024.
[3] BRASIL. Advocacia-Geral da União.
Procuradoria-Geral Federal. Consultoria Federal em Educação, Ciência e Tecnologia.
Parecer nº 00001/2024/CFEDU/SUBCONSU/PGF/AGU. NUP 00407.005479/2024-83.
Interessada: Universidade Federal de Pelotas. Parecerista: Virgínia Araújo de Oliveira.
Brasília, DF, 17 abr. 2024
[4] SÃO PAULO (Município). Procuradoria Geral do Município.
Parecer PGM nº 11.713, de 12 de maio de 2017. Informação nº 0612/2017-PGM.AJC.
TID 16280865. Interessado: Secretaria Municipal de Saúde.
São Paulo, 2017 [5] CONPEG.
Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal. Panorama da diversidade nas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.
Disponível em:
