Globo
No Brasil, por uma opção regulatória já antiga, os ativos financeiros nascem e são negociados a partir de registros em entidades especializadas – centrais depositárias ou entidades registradoras. Esses prestadores de serviços são regulamentados, autorizados a funcionar e supervisionados pelo Banco Central (BC) e pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e, para cumprir as suas funções, adotam sistemas e processos de controle que incidem sobre diversas etapas de cada processo.
Tal sistema outorga segurança e transparência para as operações realizadas com os títulos, em benefício do mercado como um todo – sua importância, já há muito reconhecida, foi consagrada a partir de crises recentes como a de 2008. O regime legal que sustenta esse modelo veio com a Lei nº 12.810/2013, que deu a base legal para a atuação das infraestruturas de mercado.
Com a lei veio, ainda, a solução para um outro problema: o da constituição de garantias sobre aqueles ativos. Até então, por mais que se estivesse operando em mercado, com uma dinâmica própria, ditada pelas necessidades do momento, a constituição de garantias se fazia por meio do registro em cartórios de títulos e documentos.
É evidente a ineficiência daquele regime, pela falta de agilidade, pela inadequação, tendo em vista a natureza dos ativos, pelos custos. Na prática, as operações eram realizadas e havia um risco jurídico imenso, administrado como se podia.
A partir da Lei 12.810, o registro das garantias passou a ser feito no mesmo lugar em que os ativos eram emitidos e negociados, com agilidade, segurança e transparência. Na sequência, BC e CVM regulamentaram a matéria.
Tudo em consonância com as recomendações de entidades multilaterais, como o BIS e a IOSCO, e com as melhores práticas internacionais. E, o mais importante, essa solução é juridicamente forte, porque é coerente com a sistemática de criação de garantias adotada desde sempre no Brasil.
O princípio que orienta esse regime é o da concentração registral – o mesmo que norteia, no campo do direito imobiliário, a disciplina das matrículas de imóveis. Para que o registro produza os efeitos desejados – isto é, para que gere informações fidedignas e dê segurança aos interessados –, ele deve concentrar todas as informações relevantes sobre o bem ou direito.
A dispersão de registros em diferentes sistemas ou instituições compromete a publicidade e a oponibilidade dos direitos, criando os chamados “ônus ocultos”, fonte permanente de insegurança jurídica. Ela coloca em xeque, também, a capacidade de supervisão do mercado por BC e CVM.
Pois bem, é esse modelo que o Projeto de Lei nº 2.926/2023, atualmente em trâmite no Senado Federal, pode colocar em xeque. Em sua versão original, o PL destinava-se a regulamentar as Instituições Operadoras de Infraestruturas do Sistema Financeiro, em mais um passo para a consolidação do modelo acima descrito.
O problema nasce, porém, durante a sua tramitação. Isso porque, em dado momento, foi apresentada uma emenda de redação, posteriormente objeto de subemenda, cujo alcance vai muito além de ajustes técnicos e que reverte o processo de evolução pelo qual passamos.
A partir de uma redação imprecisa, abre-se espaço para que notários e registradores possam prestar serviços típicos de infraestrutura de mercado financeiro – e, pior, sem se submeterem aos requisitos prudenciais previstos no projeto para aquelas infraestruturas. A justificativa para a emenda, é a de evitar supostas “confusões terminológicas e conflitos de competência com os serviços notariais e de registro públicos”.
Confusão que já não existia desde a edição da Lei nº 12.810/2013, que delimitou claramente essas competências. E é da própria justificativa que surgem as reais intenções da proposta, quando se fala em garantir a “integração das centrais eletrônicas e sistemas estruturados pelos serviços notariais e registrais ao ecossistema das infraestruturas de mercado financeiro”.
Em outras palavras, como já se fez em outros momentos, trata-se de mais uma tentativa de abrir espaço para que cartórios possam prestar serviços típicos de registradores de ativos financeiros – atividade para a qual não estão preparados, seja do ponto de vista técnico, seja do ponto de vista regulatório.
Não é difícil imaginar as dificuldades que se teria para registrar em cartório a transferência de titularidade de um ativo financeiro que pode ser transacionado diversas vezes em um curto espaço de tempo (por vezes no mesmo dia). A constituição de ônus e gravames precisa acompanhar a dinâmica de negociação do respectivo ativo – e não representar um entrave ao regular funcionamento do mercado.
Se fosse só isso, estaria bom. Mas o modelo proposto cria graves riscos à transparência e à segurança das operações com ativos financeiros.
Os cartórios não integram, afinal, o conjunto de entidades (o sistema) regulamentado e supervisionado pelo BC e pela CVM. As operações realizadas por seu intermédio seriam, assim, um elo cego da cadeia.
E aqui os riscos não são teóricos: abre-se, inclusive, uma porta para a prática de irregularidades, para o uso oportunista da opacidade. Isso quando, recentemente, nos deparamos com escândalos financeiros em razão dos quais se demandam maiores controles.
É verdade que a emenda propõe a submissão dos cartórios e registradores à fiscalização do BC e da CVM quando prestarem tais serviços – em mais uma solução que não faz nenhum sentido. Basta ver a natureza dos processos de certificação e de acompanhamento exercidos pelas autoridades sobre as infraestruturas, as demandas de sistemas, e os maciços investimentos delas exigidos para que se atinjam os necessários patamares de agilidade e segurança.
Fora isso, em que medida essas competências do BC e da CVM se combinariam com as dos Tribunais de Justiça Estaduais e do CNJ? Será que se estaria falando a mesma língua em todos os casos? Por tudo isso fica claro que a emenda promove um grave retrocesso para um sistema criado com muito cuidado, com muita atenção tanto para com as necessidades do mercado quanto para com as dos reguladores.
Trata-se, com o perdão do lugar-comum, de uma jabuticaba no pior sentido do termo. Cabe ao Congresso Nacional não cair nessa armadilha.
