Processo Administrativo Disciplinar decide carreira, mas carece de estrutura

Sérgio Merola é advogado, sócio da Merola & Ribas Advogados e membro da Comissão Especial de Direito Administrativo do Conselho Federal da OAB, no triênio 2025-2028. Especialista em Direito Público, atuou em mais de 3 mil defesas em processos administrativos disciplinares nos últimos dez anos, com casos em todos os estados do país. Foi advogado credenciado do Sindifisco Nacional e da Associação dos Auditores Tributários de São José dos Campos e ministra cursos de formação para membros de comissões de PAD e sindicância. Em entrevista, Sérgio Merola aponta as falhas estruturais do processo disciplinar no Brasil, critica a pouca intervenção do Judiciário e propõe mudanças na forma como o Estado apura a conduta de seus servidores. Sua atuação cobre processos disciplinares em todo o país. O que essa experiência permite enxergar? Permite enxergar padrões. Quando você acompanha PADs em todos os estados, em órgãos federais, estaduais e municipais, percebe que os problemas se repetem com uma regularidade impressionante. Muda o órgão, muda o estatuto, muda a acusação, mas os erros são muito parecidos. Isso me levou a uma conclusão: na maior parte dos casos, o problema não está nas pessoas que conduzem o processo, e sim na estrutura que o Estado oferece a elas. O processo disciplinar ainda é tratado como uma tarefa acessória, quando é um dos instrumentos mais sérios que a Administração tem nas mãos. Ele pode encerrar a carreira de alguém que dedicou vinte, trinta anos ao serviço público. A repercussão pública de um caso muda a forma como ele é apurado? Muda bastante. A questão disciplinar não se limita a pequenas repartições. Ela alcança todos os níveis do serviço público, inclusive a magistratura e as casas legislativas. Quando o caso ganha exposição na imprensa, a pressão sobre quem apura aumenta muito. A comissão passa a sentir que precisa entregar uma resposta rápida, e cresce o risco de a conclusão chegar antes da prova. Quem conduz um PAD hoje no Brasil? Em regra, servidores do próprio órgão, designados por portaria. Grande parte deles não tem formação jurídica. Já vi comissões compostas por engenheiros, enfermeiros, professores e técnicos de informática. São profissionais competentes em suas áreas, mas que, de um dia para o outro, passam a conduzir um processo que pode terminar em demissão. Acontece que o PAD é um processo multidisciplinar, que exige advogado especialista em PAD, com formação jurídica específica. Exige domínio do Direito Constitucional, porque o contraditório e a ampla defesa são garantias da Constituição. Exige Direito Administrativo, naturalmente. Mas também passa pelo Direito Civil, pelo Processo Civil, pelo Direito Penal e pelo Processo Penal. Tipicidade da conduta, valoração da prova, dosimetria da pena e prescrição são categorias do Direito Penal aplicadas ao ambiente administrativo. Quando o fato também é crime, por exemplo, a prescrição disciplinar pode seguir os prazos da lei penal. Pedir a alguém sem formação jurídica que maneje tudo isso, sem treinamento e acumulando as funções do próprio cargo, coloca em situação injusta tanto o servidor investigado quanto o membro da comissão. Que erros aparecem com mais frequência? Indiciações genéricas, que não descrevem com precisão o que cada servidor teria feito. Pedidos de prova negados sem justificativa. Depoimentos conduzidos com perguntas que já induzem a resposta. Relatórios finais que repetem a acusação inicial sem enfrentar os argumentos da defesa. Penas desproporcionais e prazos de prescrição calculados de forma errada. Na maioria das vezes, esses erros não nascem de má-fé. Nascem da falta de preparo. E quando há má-fé? Não dá para fingir que isso não existe. Em alguns processos, a comissão é escolhida a dedo por quem tem interesse no resultado. Os membros são subordinados à autoridade que deseja a punição, não têm qualquer garantia de independência e recebem o processo com a conclusão praticamente encomendada. A instrução vira formalidade: as provas da defesa são indeferidas, os depoimentos são direcionados e o relatório apenas confirma o que já estava decidido. Não é a regra, mas acontece mais do que se imagina, sobretudo em ambientes de disputa política ou de conflito pessoal entre chefia e servidor. E, nesses casos, o membro da comissão também é vítima do sistema. Ele não tem estabilidade na função, depende da chefia para sua carreira e muitas vezes não tem como resistir à pressão. A legislação contribui para esse cenário? Contribui muito. Os estatutos estão cheios de infrações abertas, descritas com expressões vagas. A Lei 8.112, que rege os servidores federais, prevê punições para "conduta escandalosa", "procedimento desidioso", "insubordinação grave em serviço" e para quem se vale do cargo "em detrimento da dignidade da função pública". O que é uma conduta escandalosa? O que torna uma insubordinação grave? A lei não diz. Quem decide é a comissão, caso a caso. E o problema se multiplica porque a maioria dos estatutos estaduais e municipais foi construída tomando o federal como modelo. As mesmas expressões vagas foram reproduzidas em centenas de leis pelo país. Some-se a isso a falta de regulamentação: muitos órgãos não têm normas sobre produção de provas, realização de oitivas, prazos internos ou critérios para definir a pena. No Direito Penal, a descrição precisa do crime protege o cidadão contra o arbítrio. No processo disciplinar, a descrição aberta transfere um poder enorme ao intérprete. E esse intérprete, muitas vezes, é justamente uma comissão sem preparo ou sob pressão. O Judiciário não corrige esses excessos? Raramente. A Súmula 665 do Superior Tribunal de Justiça limita o controle judicial do PAD à regularidade do procedimento e à legalidade do ato, sem entrar no mérito administrativo, salvo em casos de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da pena. Na prática, a régua dessas exceções é muito alta. Outras súmulas reforçam esse quadro. A Súmula 592 diz que o excesso de prazo só anula o processo se houver prova de prejuízo à defesa. A Súmula 641 dispensa a portaria de instauração de descrever detalhadamente os fatos. E a Súmula 650 afirma que a autoridade não tem discricionariedade para aplicar pena diferente da demissão quando a conduta se enquadra nas hipóteses que a lei prevê para essa sanção. Veja a combinação: infrações abertas, que permitem enquadramentos elásticos, e uma pena que, uma vez feito o enquadramento, se torna obrigatória. O resultado é que a demissão pode se tornar quase automática a partir de uma interpretação discutível. Entendo a lógica da deferência. O juiz não deve substituir o administrador. O problema é que essa deferência pressupõe um processo conduzido por uma estrutura técnica e independente. Quando essa premissa falha, a contenção do Judiciário deixa de ser prudência e passa a funcionar como blindagem para processos ilegais e arbitrários. E o servidor fica com o ônus de provar um prejuízo concreto que muitas vezes é difícil de documentar. O servidor pode responder a um PAD sem advogado. Como o senhor avalia isso? Considero um dos pontos mais graves de todo o sistema. O STJ chegou a consolidar o entendimento de que a presença de advogado era obrigatória em todas as fases do processo disciplinar. Em 2008, porém, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante 5, segundo a qual a falta de defesa técnica por advogado no PAD não ofende a Constituição. É um absurdo. Estamos falando de um processo complexo, que pode levar à demissão, à cassação da aposentadoria e à perda do sustento de uma família, além de gerar reflexos nas esferas cível e criminal. No processo penal, ninguém aceitaria que um réu se defendesse sozinho de uma acusação capaz de mudar sua vida. No PAD, isso é aceito com naturalidade. E há um agravante. Quando o servidor não apresenta defesa, o defensor dativo nomeado costuma ser outro servidor, frequentemente sem formação jurídica. Chegamos a situações em que nem quem acusa nem quem defende tem preparo técnico para estar ali. O senhor também atende membros de comissões de PAD. Como isso acontece? Com muita frequência, servidores designados para comissões nos procuram e pagam do próprio bolso uma consultoria para conseguir conduzir o processo. Ninguém deveria precisar fazer isso. É o retrato da falta de investimento dos órgãos públicos. A Administração designa, cobra resultado, mas não oferece formação, assessoria jurídica nem tempo de dedicação. Nossa capacitação tem um propósito claro: orientar os membros a agirem dentro da legalidade, apurando os fatos com rigor e alcançando o objetivo natural do PAD, que é esclarecer o que aconteceu e, se for o caso, responsabilizar quem errou, sem prejuízo indevido ao servidor investigado. Não há contradição entre defender servidores e capacitar quem os processa? Nenhuma. O interesse é o mesmo: um processo conduzido de acordo com a lei. A defesa não pede que a comissão absolva. Pede que respeite as garantias do servidor e decida com base em prova. Uma comissão bem preparada produz decisões que resistem ao controle. Uma comissão mal preparada produz nulidades, reintegrações e condenações do poder público. E há um efeito que pouca gente percebe: quando o processo é anulado por vício formal, o servidor que de fato cometeu uma falta grave pode acabar sem qualquer responsabilização. Com um PAD mal feito, todos perdem. Qual é o custo de um processo disciplinar mal conduzido para o Estado? É um custo grande e pouco medido. Há as horas de trabalho de servidores retirados de suas funções para compor a comissão. Há o afastamento preventivo do investigado, que continua recebendo remuneração. Quando o processo é anulado, vem a reintegração com pagamento retroativo dos salários, com correção, além de eventuais indenizações. Sem falar no adoecimento de servidores e no impacto sobre o ambiente de trabalho. O fato de não existir uma estatística nacional consolidada sobre isso já diz muito. Não se mede aquilo que não se considera prioridade. Quais mudanças o senhor propõe? Vejo três frentes. A primeira é a criação de uma carreira específica para membros de comissão de PAD, com formação jurídica, pelo menos na União, nos estados, nas capitais e nos grandes municípios. Comissões permanentes, com garantias de independência, como mandato e proteção contra remoções arbitrárias, reduziriam muito a ingerência. A segunda é uma lei geral de processo disciplinar, que funcione como referência para todo o país, nos moldes do que a Lei 9.784 representou para o processo administrativo federal. Ela deveria trazer infrações descritas com mais precisão, regras claras de produção de prova, prazos, critérios objetivos para definir a pena e a defesa técnica por advogado como regra. A terceira é a capacitação obrigatória antes de qualquer designação. Onde a criação de uma carreira não for viável, como em municípios menores, nenhum servidor deveria compor uma comissão sem formação prévia sobre processo disciplinar. Não se trata de proteger quem errou. Trata-se de garantir que a punição, quando vier, seja justa e consiga resistir ao controle. Que orientação o senhor daria ao servidor que responde a um PAD hoje? Que não subestime o processo. Muitos servidores acreditam que, por terem agido de boa-fé, basta explicar a situação informalmente. Não basta. Cada manifestação, cada documento e cada depoimento entram nos autos e podem pesar no resultado. O ideal é buscar orientação técnica desde o início, conhecer integralmente as provas antes de se manifestar e registrar formalmente qualquer irregularidade na condução do processo. E aos gestores públicos? Que enxerguem o processo disciplinar como política de Estado, e não como incômodo burocrático. Investir em comissões preparadas e independentes é investir em decisões mais justas, em menos litígios e em um serviço público mais íntegro. O servidor que errou deve ser responsabilizado. O que não errou não pode ter a carreira destruída por um processo mal conduzido. Esse debate precisa envolver a advocacia, o Legislativo, os tribunais e os próprios gestores. O PAD é uma ferramenta importante demais para continuar funcionando no improviso.