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Há um movimento silencioso, porém profundo, em curso no Direito Administrativo brasileiro: a gradual substituição de uma cultura institucional fundada no conflito por outra que privilegia a utilidade pública do consenso. Durante décadas, a imagem clássica da Administração esteve associada ao ato unilateral, ao mundo interna corporis, à imposição pela supremacia e ao controle litigioso. Hoje, sem qualquer abandono da legalidade ou do interesse público, cresce a percepção de que numerosos problemas estatais se resolvem melhor por coordenação institucional, negociação estruturada e soluções cooperativas.

Essa transformação não surgiu de improviso. Veio sendo paulatinamente construída, por sucessivos marcos legislativos e institucionais: Lei de Mediação (2015), reforma da LINDB (2018), nova Lei de Licitações e Contratos (2021), fortalecimento da advocacia pública negocial, expansão de câmaras de prevenção e resolução de conflitos e maior abertura do sistema de controle a soluções finalísticas. O consenso deixou de ser visto como exceção tolerada e passou a ser instrumento juridicamente legítimo de uma boa administração.

No plano das instituições de cúpula, a consensualidade adquiriu prestígio explícito. Em agosto de 2020, nos momentos finais da presidência do ministro Dias Toffoli no Supremo Tribunal Federal, foi firmado acordo de cooperação técnica entre STF, Tribunal de Contas da União, Controladoria-Geral da União e Ministério da Justiça e Segurança Pública, com o propósito de articular atuação institucional em matéria de acordos de leniência (inclusive mediante intercâmbio de informações e definição de procedimentos comuns). Aos meus olhos, o dado relevante não estava no objeto específico do ajuste, mas em sua mensagem: órgãos de controle, Justiça e Executivo reconheciam, de forma expressa, que a coordenação e o diálogo produziriam mais racionalidade, segurança e utilidade pública do que a fragmentação decisória e a superposição de iniciativas estatais.

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Ainda nesse ambiente institucional, um dos sinais mais visíveis ocorreu no Tribunal de Contas da União. Em dezembro de 2022, a Instrução Normativa TCU nº 91 instituiu procedimentos de solução consensual de controvérsias relevantes e de prevenção de conflitos afetos à Administração Pública federal. A inovação tem um forte significado: o controle externo passava a admitir, ao lado das técnicas tradicionais de auditoria e julgamento, uma via procedimental voltada à composição de impasses complexos.

A experiência evoluiu rapidamente. Em novembro de 2025, foi editada a Instrução Normativa TCU nº 101, aperfeiçoando a disciplina original por meio da ampliação da transparência, participação social, critérios de admissibilidade e o fluxo de aprovação das soluções consensuais. Poucos meses depois, sobreveio novo ajuste normativo. Em abril de 2026, foi editada a Instrução Normativa TCU nº 102, que alterou novamente a IN nº 91. A mudança decorreu da necessidade de assegurar maior transparência e segurança ao sistema. O texto passou a prever que, não admitido o requerimento de solução consensual pela Presidência do TCU, ou não ratificada a admissibilidade pelo relator, a decisão será submetida a referendo do Plenário. Ampliou-se, portanto, a colegialidade do mecanismo.

Esses dados do TCU merecem atenção. Quando uma instituição dessa estatura revisa suas próprias normas para aperfeiçoar mecanismos consensuais, a mensagem é clara: o consenso deixou de ser retórico e passou a integrar sua engrenagem administrativa. Mesmo porque os resultados concretos já haviam aparecido: multiplicaram-se casos relativos a rodovias, aeroportos, energia, telecomunicações, agropecuária e saúde pública. Vários acordos foram celebrados, outros tantos não — o que reforça a natureza própria dessa ordem de interações: nem sempre as partes conseguem vencer os seus próprios impasses. De qualquer forma, fato é que questões cuja litigiosidade intensa apenas aumentava os problemas e, assim, atentava contra o interesse público, foram amigavelmente resolvidas.

A tendência alcançou, mais recentemente, uma das áreas socialmente mais sensíveis do Estado brasileiro: a saúde pública. Em abril de 2026, Conselho Nacional de Justiça, Ministério da Saúde e Advocacia-Geral da União anunciaram acordo de cooperação técnica para ampliar soluções consensuais. O foco recaiu sobre ações judiciais relativas a medicamentos já incorporados ao SUS (mas persistentes em juízo). A proposta é simples e racional: quando a política pública já absorveu a pretensão material, o processo judicial representa custo evitável para todos os envolvidos.

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O núcleo da iniciativa merece destaque: serão estruturados fluxos institucionais permanentes de conciliação e mediação, permitindo identificar casos em que a pessoa já tem direito materialmente satisfeito no âmbito do SUS, mas permanece presa ao circuito judicial por atraso procedimental, falha de comunicação ou ausência de integração entre órgãos. Em vez de responder apenas por sentenças e liminares, busca-se atuar antes, com informação técnica compartilhada, encaminhamento administrativo regular e soluções padronizadas. O CNJ agrega capacidade de coordenação do sistema de justiça; o Ministério da Saúde aporta conhecimento técnico e gestão do SUS; a AGU oferece articulação jurídica nacional.

A experiência brasileira permite afirmarmos ser raro encontrar, em uma única medida, tamanha convergência entre política pública, racionalidade processual e proteção ativa da cidadania. As vantagens são evidentes. Cidadãs e cidadãos podem obter solução mais rápida e menos onerosa. A Administração ganha capacidade de planejamento e previsibilidade fiscal. O sistema de justiça reduz litigiosidade repetitiva e concentra energia em controvérsias genuínas. A advocacia pública passa a assumir função estratégica visando a ser uma entidade solucionadora de problemas públicos.

Há, contudo, um benefício adicional, por vezes subestimado: a institucionalização protege quem decide negociar. Durante anos, muitos gestores preferiram não solucionar amigavelmente conflitos a resolvê-los sob futuro risco pessoal. O legítimo medo da responsabilização favoreceu a inércia e o litígio defensivo. Mas a equação se altera quando STF, TCU, CNJ, AGU e Ministérios se posicionam com normas expressas, procedimentos formais, motivação explícita, transparência e colegialidade. Negociar deixa de parecer uma aventura individual e passa a constituir conduta administrativa prudente.

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Bem vistas as coisas, o Direito Administrativo amadurece quando percebe que autoridade e consensualidade não são categorias opostas. Essa ordem de emancipação, de amadurecimento institucional, é própria de sistemas que geram confiança e respeito. O Estado permanece vinculado à legalidade, à impessoalidade e ao interesse público. Mas, em numerosas situações, cumpre melhor esses deveres quando coordena, escuta e compõe. Em alguns casos, litigar continuará necessário. Transformar o litígio na resposta automática para toda divergência administrativa é que se tornou disfuncional.

Por isso que o avanço da consensualidade revela maturidade e sofisticação institucional. Em tempos de escassez fiscal, contratos complexos e conflitos em larga escala, poucas mudanças estruturais são tão relevantes — e tão silenciosas.

*Egon Bockmann Moreira é professor titular da Faculdade de Direito da UFPR

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