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Em setembro, ao julgar agravo regimental na ADPF 1.336, sob relatoria de Dias Toffoli, o STF voltou a enfrentar uma questão recorrente sobre o cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental: a aplicação do requisito da subsidiariedade. O caso envolvia a criação da Estação Ecológica Soldado da Borracha, em Rondônia, e seus efeitos sobre o direito de propriedade.
O tribunal entendeu, por maioria, que as vias ordinárias eram suficientes para solucionar a controvérsia, afastando o cabimento da ADPF. Gilmar Mendes divergiu.
O art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999 estabelece que a ADPF não será admitida quando houver “qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
A aplicação do dispositivo exige mais do que verificar a existência de outra via processual. É necessário avaliar se o instrumento disponível pode oferecer resposta suficiente à lesão constitucional discutida.
Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas Na ADPF 33, de relatoria de Gilmar Mendes, o STF assentou que a subsidiariedade deve ser examinada à luz da ordem constitucional como um todo.
O meio alternativo precisa mostrar-se apto a solucionar a controvérsia relevante de forma ampla, geral e imediata. Nessa perspectiva, a simples possibilidade de utilização de processos ordinários ou recursos extraordinários não basta para afastar a arguição.
É na aplicação desse parâmetro às situações concretas que surgem as maiores dificuldades. A subsidiariedade dificilmente se resolve pela classificação abstrata da via disponível ou pela mera constatação de sua existência.
Na ADPF 1.058, também de relatoria de Gilmar Mendes e julgada em 2025, discutia-se orientação consolidada da Justiça do Trabalho sobre o cômputo do recreio e dos intervalos entre aulas na jornada dos professores. O Plenário conheceu da arguição, vencido Edson Fachin quanto ao cabimento.
Ao acompanhar o conhecimento, Flávio Dino ressaltou que a orientação estava consolidada e que a ADPF permitiria enfrentar a controvérsia de maneira ampla, geral e imediata. Os resultados distintos sugerem que a eficácia do meio alternativo depende da relação entre o problema constitucional e a resposta que o sistema processual pode oferecer.
Essa relação permite organizar o exame da subsidiariedade em três eixos: a identificação da lesão, a adequação estrutural da via alternativa e a suficiência concreta da tutela. O primeiro eixo consiste em identificar o que efetivamente precisa ser sanado.
Antes de comparar ações, recursos ou outros instrumentos, é necessário delimitar a lesão constitucional, que pode decorrer de uma norma, de uma orientação jurisprudencial, de uma prática institucional, de um conjunto de atos ou de efeitos concretos ligados às particularidades de cada relação.
Essa definição interfere diretamente no juízo de subsidiariedade. Um instrumento pode ser suficiente para situações individualizáveis e, ao mesmo tempo, inadequado diante de uma orientação que se projeta sobre novos casos.
A avaliação da eficácia pressupõe clareza sobre a dimensão do problema que exige resposta. O segundo eixo diz respeito à adequação estrutural da via alternativa.
O exame deve considerar se a forma pela qual o instrumento atua corresponde à estrutura da lesão. Em algumas controvérsias, a solução caso a caso é suficiente.
Em outras, processos individuais podem remediar situações específicas, sem alcançar a fonte comum do problema. A distinção está em saber se a lesão pode ser adequadamente afastada por meio de uma tutela individualizada.
Quando a controvérsia depende de circunstâncias próprias de cada relação jurídica, processos separados podem oferecer resposta suficiente. Se os casos particulares são manifestações de uma mesma orientação, prática ou fonte comum de lesão, a solução individual pode deixar intocado o problema que os origina.
O número de processos, isoladamente, não resolve a questão. Muitas ações podem exigir exame individual, enquanto uma controvérsia ainda pouco disseminada pode decorrer de orientação ou prática capaz de produzir novas lesões.
Mais importante do que contar processos é verificar se a solução dos casos individuais alcança a origem comum da controvérsia. Também devem ser considerados mecanismos capazes de ampliar o alcance de decisões proferidas em processos subjetivos.
A repercussão geral e outros instrumentos de uniformização podem fazer com que uma questão examinada em processo subjetivo produza resposta de alcance mais amplo. A natureza subjetiva da via, portanto, não determina, por si só, sua insuficiência.
O terceiro eixo é o da suficiência concreta da tutela. Mesmo quando a via ordinária é adequada à estrutura da lesão, é preciso verificar se oferece resposta efetiva nas circunstâncias do caso.
Isso envolve sua disponibilidade real, o alcance do provimento possível e a capacidade de impedir, fazer cessar ou reparar a lesão constitucional. Uma via pode ser juridicamente cabível e, ainda assim, insuficiente para produzir a tutela necessária.
Em sentido inverso, a ausência de eficácia erga omnes não torna um processo subjetivo automaticamente inadequado à salvaguarda de um preceito fundamental, porquanto seus efeitos podem ser ampliados por mecanismos de uniformização, independentemente da solução individualizada. O tempo necessário para a obtenção da resposta também integra essa avaliação.
Algumas vias podem oferecer tutela imediata, inclusive por medidas liminares ou de urgência. Outras dependem de instrução probatória, sucessivos recursos ou da formação posterior de precedente capaz de ampliar os efeitos da decisão.
A demora pode ser irrelevante quando o dano admite reparação posterior, mas pode tornar a tutela insuficiente se a lesão continuar a produzir efeitos ou se sua reversão futura se mostrar difícil. A eficácia do meio alternativo depende, portanto, também da possibilidade de obtê-lo em tempo útil.
Na ADPF 1.058, o problema estava associado a uma orientação jurisprudencial consolidada, projetada sobre sucessivos processos, e a solução individual das demandas não necessariamente eliminaria sua fonte comum. Na ADPF 1.336, a maioria atribuiu maior peso às particularidades das situações discutidas, que envolviam títulos dominiais, extensão das restrições sobre cada propriedade e eventual desapropriação indireta, de modo que o exame individualizado mostrou-se compatível com as vias ordinárias.
Os três eixos também têm efeitos práticos. Quem ajuíza uma ADPF precisa demonstrar por que os instrumentos disponíveis são insuficientes diante das características da lesão.
Não basta afirmar que as vias ordinárias são fragmentárias, demoradas ou desprovidas de eficácia geral. É necessário explicar como essas limitações comprometem a resposta ao problema constitucional.
A mesma exigência se projeta sobre a fundamentação judicial. A indicação de uma ação ou recurso disponível não encerra o exame da subsidiariedade.
É preciso explicar por que essa via é adequada à estrutura da controvérsia e por que a tutela que oferece é suficiente nas circunstâncias consideradas. A organização do exame nesses três eixos permite identificar com maior precisão onde se concentra o desacordo: na definição da lesão, na correspondência entre essa lesão e a estrutura da via disponível ou na suficiência concreta da tutela que ela pode oferecer.
O modelo não elimina a margem de apreciação judicial nem reduz a subsidiariedade a uma fórmula automática, mas oferece uma estrutura analítica para identificar os elementos que orientam sua aplicação. Assim, a existência de outra via processual não encerra o exame da subsidiariedade.
O que importa é saber se, diante da lesão constitucional identificada, essa via oferece resposta adequada e suficiente. É nesse espaço, quando os instrumentos disponíveis não conseguem fazê-lo, que a ADPF preserva sua função própria.
