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O Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou nesta quarta-feira o julgamento sobre a constitucionalidade de uma lei de 2012 que redistribui a arrecadação com taxas governamentais sobre a produção de petróleo e gás — royalties e participações especiais (PE) entre estados e municípios. Foram ouvidas as partes do julgamento e outros interessados. Amanhã, os ministros vão proferir seus votos.

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O resultado vai definir o futuro das contas públicas do governo do Estado do Rio e de algumas prefeituras fluminenses. A mudança prevista na lei está suspensa por liminar do STF desde 2013. Hoje, a distribuição dos recursos privilegia a União e os estados e municípios onde há produção.

Como o Rio é, de longe, o maior produtor nacional — 88% do petróleo e 77% do gás produzidos no Brasil em 2025 vieram de campos na costa fluminense, segundo a Agência Nacional do Petróleo (ANP) —, as taxas respondem por cerca de um quarto da receita líquida do governo estadual, conforme a Secretaria de Estado de Fazenda (Sefaz). No ano passado, foram R$ 26 bilhões.

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No julgamento, o procurador do Rio Gustavo Binenbojm argumentou que, para o estado e os municípios fluminenses, a mudança no regime de distribuição dos royalties é "simplesmente fatal", decretando sua "ruína financeira". Segundo ele, a lei que pretendeu alterar a divisão é um "exemplo de perde-perde".

– Para o estado e os municípios fluminenses impactados a subsistência dessa lei, ainda que com efeitos meramente prospectivos, é simplesmente fatal – afirmou. – Se tira muito de poucos estados e municípios produtores e se entrega pouquíssimo aos estados e municípios não produtores. Se decreta a quebra dos estados produtores e não se resolve o problema dos não produtores.

Binenbojm ainda argumentou que estados com hidrelétricas ou impactados pela exploração de minerais recebem sozinhos as participações pelas respectivas atividades.

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– A redução de desigualdades regionais e sociais não pode servir de pretexto para o verdadeiro confisco e expropriação de receitas originárias que pertencem aos Estados e municípios produtores – sustentou.

O procurador argumentou que os royalties são uma compensação financeira a estados que sofram impacto da exploração do petróleo e do gás, indicando que o próprio STF teve tal entendimento em julgamentos anteriores. Segundo o procurador, tal atividade envolve "riscos e impactos futuros inquantificáveis".

Segundo o ele, a distribuição dos royalties são receitas patrimoniais dos estados. Ele classificou como "corajosa e correta" a decisão da ministra Carmen Lúcia que, em 13, suspendeu os efeitos da mudança da divisão dos royalties e sustentou que o tema em discussão no STF "não é dinheiro".

– O tema em discussão nessas ações não é dinheiro. Essas ações versam sobre valores. O valor que reconhecemos a autonomia das comunidades locais e ao pacto federativo, o valor da segurança jurídica e o valor que ainda tem o texto pleno da Constituição – afirmou.

O procurador do Rio ressaltou ainda que a tributação do ICMS sobre o petróleo e derivados se dá apenas no destino dos produtos e não na origem da extração. Ele lembrou que o estado chegou a editar uma lei para recolher esses tributos na origem, mas ela foi declarada inconstitucional pelo STF. Nessa linha, sustentou que o maior estado produtor de petróleo do país "pouco se apropria dessa riqueza" em razão da impossibilidade da taxação em razão das regras do ICMS.

Arrecadação de R$ 28,4 bi

Para este ano, a projeção de arrecadação do Rio com petróleo aponta para R$ 28,4 bilhões, mas, se as novas regras previstas na lei de 2012 já estivessem valendo, o valor tombaria para R$ 18,5 bilhões, segundo apresentação da Sefaz na última terça-feira em sessão na Alerj. Na média até 2032, a perda anual é de R$ 9 bilhões, 9,3% da receita líquida total.

A procuradora-geral de São Paulo, Inês Maria dos Santos, também classificou a mudança do regime de royalties como um "cenário de soma zero", em que "poucos ganham muito pouco e outros perdem de forma significativa". Inês disse que a mudança implicaria em "perdas abruptas de arrecadação, desiquilíbrio fiscal e risco real de colapso financeiro" de entes que eventualmente precisarão buscar apoio do governo.

A procuradora-geral também classificou a lei que pretendeu mudar a distribuição dos royalties como um "rearranjo disfuncional que fragiliza o federalismo sem produzir ganhos estruturais". Segundo ela, a norma "descaracteriza" a natureza das receitas do petróleo e implica em "instabilidade no sistema federativo".

A União deixará de arrecadar R$ 9 bilhões ao ano, diz a Advocacia-Geral da União (AGU), em petição enviada ontem ao Supremo Tribunal Federal (STF). No documento, o órgão defende que os ministros da Corte atendam ao pedido de estados produtores e invalidem a lei.

O advogado da União Andrea Dantas sustentou que, ao tentar mudar as regras de distribuição de royalties, o Congresso promoveu uma "intervenção unilateral" no sistema, substituindo o modelo de compensação previsto na Constituição por um modelo de redistribuição. Segundo o órgão, a lei contém "distorção que compromete a coerência do sistema e viola o pacto federativo".

A entidade argumentou que a Constituição assegurou aos estados e municípios a participação nos resultados da exploração ou compensação financeira e, ciente que a previsão poderia levar a concentração de recurso nos Estados, estabeleceu um "antídoto". Segundo a AGU, para que houvesse a "redistribuição de riquezas" foi deslocada a incidência e arrecadação de ICMS nas operações interestaduais do petróleo dos estados de origem para o destino.

O procurador do Espírito Santo Claudio Penedo Madureira ressaltou os precedentes do STF que afirmam que royalties compensam impactos da exploração e defendeu que tais entendimentos sejam mantidos.

Já os Estados não produtores, que participam do julgamento como "amigos da Corte" sustentaram que a mudança na partilha dos royalties seria uma "genuína distribuição de riqueza nacional", da União, que é "finita". Para eles, a lei que está suspensa desde 2013 supera uma "distorção no federalismo fiscal" e corrige "desigualdades regionais".

Tais Estados sustentam que "petróleo tem nacionalidade, mas não naturalidade e sotaque". Dizem que o produto não pertence a Estados mais próximos de poços em alto mar, frisando que o julgamento não trata de "petróleo terrestre".

Na mesma linha, a Confederação Nacional dos Municípios sustentou que a mudança na partilha corrige "discrepâncias" e seria uma "grande conquista". A entidade sustenta que o "federalismo fiscal exige uma melhor distribuição" dos royalties.

O representante da CNM invocou ainda um "princípio da solidariedade geracional", argumentando que, atualmente, um município do Rio de Janeiro recebe mais em royalties do que mais de cinco mil municípios e que "gerações futuras vão cobrar" a "discrepância".

Ao final do julgamento, o ministro Gilmar Mendes afirmou que a discussão sobre royalties trará um "grande desafio" para o Supremo e indicou que a decisão da Corte possivelmente vai envolver os poderes Legislativo e Executivo.

– O debate sobre essa questão pode refletir sobre outras riquezas, minérios, que estão sendo explorados e certamente poderemos criar modelos que ajudem-nos em relação a isso – ponderou.

Retroativo

Além da perda anual, se a lei de 2012 for, eventualmente, considerada constitucional e o STF decidir pela aplicação das novas regras de 2013 até agora, a União ainda teria um gasto adicional de R$ 57,2 bilhões, em valores não corrigidos, segundo cálculos da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) citados pela AGU.

Se estados e municípios produtores fossem ressarcir os não produtores pelo que receberam de 2013 até 2025, teriam que devolver outros R$ 87,8 bilhões, ainda conforme os cálculos da ANP.

De acordo com a AGU uma mudança no regime de distribuição de royalties — com efeitos retroativos, uma vez que a lei está suspensa desde 2013 — contraria o princípio da “segurança jurídica”. Em relatório entregue ao STF, o órgão cita ainda a necessidade de evitar o “colapso financeiro dos estados e municípios produtores”.

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Na mesma linha das ações — movidas pelos governos do Rio, Espírito Santo e São Paulo, pela Alerj e pela Abramt, associação de municípios que sediam terminais de petróleo e gás —, a AGU argumenta que a lei promulgada em 2012, após a derrubada de um veto parcial da então presidente Dilma Rousseff, é inconstitucional.

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O órgão sustenta que a Constituição concedeu aos estados e municípios produtores direito à participação nos resultados ou à compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural. “Direito que decorre da condição territorial dos entes e do ônus de suportar, em seu território, atividade exploratória potencialmente geradora de impactos sociais, econômicos e ambientais”, diz a AGU na petição.

5 ações judiciais contestam a lei de 2012

Diante das perdas estimadas com a redistribuição, Rio, Espírito Santo e São Paulo, a Alerj e a Abramt, associação de municípios que sediam terminais de petróleo e gás, entraram com cinco ações de inconstitucionalidade no STF, ainda em 2012.

Todos os processos foram concentrados com a ministra Cármen Lúcia, que concedeu liminar suspendendo a lei em 2013, na ação movida pelo governo do estado do Rio. Desde então, os processos estão parados, embora o julgamento já tenha sido marcado algumas vezes.

O peso para as prefeituras

Em algumas prefeituras, o peso de royalties e PE nas receitas é ainda maior do que no governo estadual, conforme dados enviados ao STF pela Organização dos Municípios Produtores de Petróleo (Ompetro). Em Arraial do Cabo, com 33 mil habitantes, 70% das receitas de 2025 vieram de royalties. Em Carapebus, com apenas 14 mil habitantes, foram 55%.

Levantamento da Fecomércio RJ estima que o tombo no financiamento dos serviços públicos poderá resultar em uma perda de R$ 20 bilhões para o Produto Interno Bruto (PIB) do Rio, com o fechamento de 311 mil empregos.

Desde os anos 1950

O princípio de remunerar mais estados e municípios produtores vem desde os primórdios do marco regulatório do setor, na década de 1950, segundo documento enviado pela Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo (PGE-ES) ao STF — mas foi invertido pela lei de 2012. O modelo proposto deixa estados e municípios produtores com uma parcela menor e pulveriza a arrecadação por todos os governos e prefeituras do país.

O principal argumento das ações no STF contra a redistribuição é que a Constituição diz que estados e municípios têm direito a receber pelas atividades em seu “respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva”.

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