Jornal Opção
Por Pedro Machado Gonçalves, advogado e consultor em relações governamentais Este é o texto seguinte de uma série que examina, um a um, os pontos de um projeto de aggiornamento do Supremo Tribunal Federal e do Judiciário brasileiro.
Os anteriores trataram de quem senta na cadeira, de como se chega até ela, do que acontece quando um Ministro decide sozinho, de quem vigia o próprio vigilante e de quem guarda a porta do impeachment. Imagine um condomínio cujo conselho fiscal, incumbido de examinar as contas do síndico, fosse formado em sua maioria por outros síndicos.
Pessoas honestas, a toda prova. Ainda assim, parece ser natural que ninguém leve a sério o parecer.
O defeito mora no desenho, e o caráter dos presentes não entra na conta. É o que a Constituição fez, desde 2004, com os dois conselhos criados para supervisionar a magistratura e o Ministério Público.
Os números falam sozinhos. O Conselho Nacional de Justiça tem 15 membros: nove magistrados, dois do Ministério Público, dois advogados indicados pela OAB e dois cidadãos, um escolhido pela Câmara e outro pelo Senado.
Onze das quinze cadeiras pertencem às carreiras supervisionadas. O Conselho Nacional do Ministério Público tem 14 membros, com a mesma proporção: dez das carreiras e quatro de fora.
Em votação, as carreiras vencem sempre que votarem juntas, e quem é fiscalizado escolhe, por maioria, o que será fiscalizado. Fiscalizar-se a si mesmo é o eufemismo de não fiscalizar.
Controlar o Poder é exigência de qualquer democracia, e o Judiciário não faz exceção. Dalmo de Abreu Dallari (O Poder dos Juízes, 1996) resumiu o ponto: “O controle do Poder Judiciário pela sociedade e pelos próprios juízes é um requisito da democracia e, além disso, será a garantia de eliminação das ações e omissões que, ocultadas ou protegidas pelo pretexto da preservação da independência, impedem o Judiciário de ser um verdadeiro Poder democrático.” A conjunção aditiva (“pela sociedade e pelos próprios juízes”) importa.
O controle pelos pares é indispensável e tem limite conhecido, pois conselhos formados pelas carreiras que fiscalizam sofrem “pressão para eles se conformarem com certos valores corporativos”, como registram Ernani Carvalho e Natália Leitão (“O poder dos juízes: Supremo Tribunal Federal e o desenho institucional do Conselho Nacional de Justiça”, Revista de Sociologia e Política, v.
21, n. 45, 2013) ao estudar o desenho do CNJ.
O controle social recai sobre administração, orçamento e disciplina, e deixa intacta a jurisdição, núcleo da independência judicial. Corporação que julga a si mesma costuma sair absolvida em primeira instância.
A ideia de um controle externo é antiga. Na Constituinte, o então Deputado Plínio de Arruda Sampaio, relator da Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Público, propôs um sistema de controle externo, e em 7 de abril de 1988 a criação do Conselho Nacional de Justiça foi rejeitada em plenário, segundo Gunter Axt (“Memória do CNMP”, 2017).
Em 1992, a justificação da PEC 96, de Hélio Bicudo (Diário do Congresso Nacional, 1992), que doze anos depois se converteria na Emenda 45, conhecida como a Reforma do Judiciário, descrevia este Poder como “o único infenso à fiscalização” entre os três Poderes e queria que qualquer cidadão, o Ministério Público e a OAB pudessem participar de procedimentos de investigação de magistrados.
A resistência veio de dentro. Antes da Emenda 45, apenas 20% dos juízes eram favoráveis à participação de membros externos, segundo pesquisa de Maria Tereza Sadek (“Os juízes e a reforma do Judiciário”, 2001), e a ideia de um Judiciário controlado pela sociedade era rechaçada pela maioria, nas palavras de Ernani Carvalho e Natália Leitão (2013).
Por razões óbvias, poucas categorias se dispõem a ser fiscalizadas. A magistratura seguiu a regra.
Em março de 2004, quando o Senado discutia a versão final, os presidentes do STF, do STJ, do STM e do TST entregaram nota conjunta contrária à participação de pessoas estranhas à magistratura no CNJ. Sobrou um compromisso.
Ives Gandra Martins (“A importância do Conselho Nacional de Justiça”, Justiça & Cidadania, 2011), que combatera a proposta, passou a defender o Conselho como poder correicional “mais eficiente e descorporativado” e admitiu que a emenda “não estabeleceu um controle externo da magistratura”.
Benedito Calheiros Bomfim (“O Conselho Nacional de Justiça”, Justiça & Cidadania, 2011) observou que um conselho composto preponderantemente por magistrados “mantém, por isso mesmo, como é natural, resíduos corporativos”. Bomfim defende “uma composição paritária, formada, na mesma proporção, de representantes de magistrados” (e parlamentares, entre outros).
Mas não foi o que aconteceu. O controle externo prometido virou um controle interno com convidados.
Prometeu-se fiscalização por quem está de fora, mas, na ciranda corporativa, a maioria das cadeiras ficou com quem está de dentro. Os sintomas aparecem nos registros públicos.
Em sessão do Supremo, em 25 de março de 2026, o ministro Gilmar Mendes observou que as verbas indenizatórias se multiplicaram mesmo depois da criação do CNJ. Em 4 de agosto, o Conselho decidiu por unanimidade pôr fim à aposentadoria compulsória como pena máxima aplicável a magistrados, depois de decisão da Primeira Turma do Supremo sobre o tema.
Merece registro que o Conselho agiu. Merece registro também o relógio: mais de duas décadas depois de instalado, e depois de o Supremo ter falado primeiro.
Em 5 de outubro de 1988, ao promulgar a Constituição, Ulysses Guimarães disse: “A vida pública brasileira será também fiscalizada pelos cidadãos.” Fez 38 anos no último dia 5. O discurso não tratava do Judiciário em particular, e a frase dispensa isso.
Se a vida pública inteira será fiscalizada pelos cidadãos, a parte dela que decide sobre a liberdade, o patrimônio e a carreira de todos não pode ser a única a fiscalizar-se a si mesma. Cidadão que fiscaliza todos os Poderes, menos aquele que tem a última palavra, fiscaliza pela metade.
O desenho produz o que o desenho prevê. Para que o controle social exista, a sociedade precisa de votos suficientes para decidir, além de voz para opinar.
Voz sem voto é plateia. A proposta desta série não retira cadeira de ninguém.
Mantém as 11 cadeiras das carreiras no CNJ e as 10 no CNMP e eleva de 4 para 12 as cadeiras da sociedade em cada conselho, uma ampliação contida de oito cadeiras, suficiente para inverter a maioria. A sociedade ficaria com quatro advogados indicados pela OAB, três cidadãos de reputação ilibada, um indicado pela Câmara, um pelo Senado e um pela Presidência da República, e cinco representantes de entidades da sociedade civil organizada, escolhidos por chamamento público, com rodízio, mandatos escalonados, vedação de vínculo partidário e confirmação do Senado limitada a verificar os requisitos.
O resultado é um CNJ de 23 membros e um CNMP de 22, nos quais a sociedade é maioria e as carreiras conservam exatamente o que já têm. A primeira objeção é a mais séria e merece ser enfrentada de frente.
Em 2005, ao validar o CNJ, o Supremo ouviu do relator, ministro Cezar Peluso, que o Conselho é órgão de controle interno, “composto, na maioria, por membros desse mesmo Poder”, com presença minoritária de não magistrados. Uma maioria de fora, sustenta-se, descaracterizaria esse controle e feriria a separação de Poderes, cláusula pétrea.
A resposta tem duas camadas. A primeira: o Conselho não julga causa alguma.
Não toca a jurisdição, que é o núcleo da independência judicial, e seus atos permanecem sujeitos ao Supremo, a quem cabe processar e julgar as ações contra o CNJ e o CNMP. A segunda: na mesma ação, a Corte concluiu que a presença de não magistrados não viola a separação de Poderes.
Evidente que a composição majoritária seria terreno novo. Reformas que valem a pena costumam começar em terreno novo, e é por isso que o debate precisa acontecer antes de qualquer mudança constitucional.
Resta o flanco que se impõe admitir. Das 12 cadeiras da sociedade, três são de cidadãos indicados pela Câmara, pelo Senado e pela Presidência da República.
A maioria da sociedade depende, portanto, também delas, e a política sabe indicar. Mas nove das doze cadeiras vêm da advocacia e de entidades, e a proposta reduz o risco nas outras três com vedação de mandato eletivo e de cargo partidário, sabatina pública e mandatos escalonados.
O debate parlamentar poderá aperfeiçoar o critério. O fato central permanece: das oito cadeiras novas, sete são da advocacia e de entidades, escolhidas longe dos gabinetes refrigerados das Casas legislativas e do Palácio.
Há quem lembre que a OAB também é uma corporação. É, e a proposta lida com isso: a advocacia passa de duas para quatro cadeiras e detém um terço da cota da sociedade.
Ela usa o serviço de Justiça todos os dias e está presente em todos os graus do processo, o que a torna testemunha qualificada do que funciona e do que falha. As cinco cadeiras abertas por chamamento evitam que a sociedade civil se resuma a uma única voz.
A história recente avisa. A PEC 5/2021 visava alterar a composição do CNMP, de 14 para 17 membros, aumentando de duas para cinco as cadeiras do Legislativo, e foi rejeitada em 20 de outubro de 2021, por 297 votos a 182, onze a menos que o necessário.
Associações do Ministério Público disseram que ela invadia a autonomia da instituição. A diferença desta proposta está no método.
Quase todo o acréscimo aqui vai para a advocacia e para entidades escolhidas fora do Parlamento. As cadeiras do Legislativo continuam sendo duas e nenhuma carreira perde um assento sequer.
Um conselho de síndicos aprova as contas dos síndicos com a naturalidade de quem assina o próprio boletim escolar. Trocar o conselho fiscal é o primeiro passo.
O segundo é saber o que ele encontrará quando abrir os livros. Pedro Machado Gonçalves é advogado e consultor em relações governamentais, com pós-graduações em Ciência Política (UnB); Direito Legislativo (ILB – Escola Superior de Governo do Senado Federal); Direito da Infraestrutura, Governança e Regulação (PUC Minas); Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública (FGV/CAF) e MBA em Políticas Públicas e Relações Institucionais (Ibmec).
