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Um dos principais focos de tensões entre o Executivo, o Judiciário e o Congresso nos últimos anos, o avanço do Legislativo sobre o Orçamento por meio das emendas parlamentares se consolidou em um patamar historicamente elevado e atingirá novo recorde em 2026. A previsão é de R$ 61,2 bilhões enviados aos redutos eleitorais de deputados e senadores neste ano, quando parte deles tentará se reeleger. Em 2025, esse valor chegou a R$ 59 bilhões. A conta inclui as chamadas “emendas paralelas”, valores que são contabilizados como recursos dos ministérios, mas que ficam a critério dos congressistas dizer como e onde devem ser aplicados.

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Na prática, esses recursos extras servem como instrumento de barganha política pelo governo, que negocia a liberação da verba com o parlamentar em troca de votações de interesse do Palácio do Planalto. Se considerados apenas os recursos classificados como emendas no Orçamento, o montante atingiu a marca de R$ 51,31 bilhões em 2025. Na prática, isso significa que a cada R$ 100 do orçamento total da União, R$ 1,69 foi gasto com emendas, quase o triplo do que era há 10 anos.

O aumento dos recursos sob influência dos parlamentares ocorre em meio a um cerco de órgãos de controle e imposição de regras que visam dar mais transparência à aplicação do dinheiro. Após decisões do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), a destinação de emendas Pix e de emendas de comissão, por exemplo, passou a ter de seguir uma série de critérios que antes não existiam. Um dos principais pontos é a exigência de apresentação prévia de plano de trabalho para que as emendas Pix sejam liberadas.

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Sob investigação

Além disso, em diversas decisões proferidas neste ano, o ministro Flávio Dino encaminhou à Polícia Federal achados da Controladoria-Geral da União (CGU) sobre desvios em emendas Pix. No início de dezembro, o ministro encaminhou um relatório do órgão que apontava que, dos 20 entes que mais receberam valores dessas transferências em 2024, nenhum deles tinha cumprido integralmente as exigências legais. Em novembro, o ministro também determinou que a PF investigue suspeitas de desvios de emendas enviadas a quatro cidades, em que os recursos desaparecem nas contas das prefeituras, conforme revelado pelo GLOBO.

No Congresso, a expectativa é que as investigações envolvendo emendas acabem por acirrar a animosidade com a Corte. Está marcado para o março o primeiro julgamento envolvendo suspeitas de desvios de recursos destinados por congressistas na Primeira Turma do STF. A Procuradoria-Geral da República (PGR) pediu a condenação dos deputados federais Josimar Maranhãozinho (PL-MA), Pastor Gil (PL-MA) e do suplente Bosco Costa (PL-SE), por corrupção passiva e organização criminosa. Eles são acusados de cobrar propina em troca do repasse e liberação dos recursos. A defesa dos três nega terem cometido irregularidades.

O avanço das investigações chegou, em dezembro, à cúpula do Congresso, com a deflagração de operação que teve como alvo a ex-assessora do deputado federal Arthur Lira (PP-AL), Mariângela Fialek. Conhecida como Tuca, atualmente lotada no gabinete da liderança do PP na Câmara, a assessora era conhecida por parlamentares como a responsável pela distribuição e liberação de emendas parlamentares no período em Lira comandava a Casa.

A operação gerou reação da Câmara: o presidente Hugo Motta (Republicanos-PB) chegou a divulgar uma nota defendendo Fialek. Segundo ele, Tuca é uma técnica competente, responsável e comprometida com a boa gestão da coisa pública e reconhecida por todos os órgãos do Legislativo e do Executivo.

Mas o cerco por parte de órgãos de controle não foi o único motivo das faíscas entre parlamentares e magistrados. A imposição de novas regras por Dino também resultou em insatisfação dos parlamentares. Chamadas oficialmente de “transferências especiais”, as emendas Pix foram criadas para facilitar e acelerar o repasse para estados e municípios. Diferentemente de outros tipos de emendas, que exigem a assinatura de um convênio, prestação de contas e medição das obras, esse tipo de transferência fazia com que o dinheiro caísse direto na conta de prefeituras e governos estaduais, sem carimbo de como deveria ser gasto, desde que não fosse para pagar salários ou dívidas. Ou seja, o município poderia decidir se iria investir o recurso em pavimentação ou para construir uma quadra, sem prestar contas da decisão ao governo federal. Agora, se a prefeitura for construir uma escola com o recurso, por exemplo, deve enviar os detalhes ao Ministério da Educação, exigindo a aprovação de um técnico.

Em 2025, o governo autorizou o gasto de R$ 7 bilhões em emendas Pix. O valor vinha crescendo até a imposição de regras por Dino, no fim de 2024. Para 2026, segundo a indicação dos parlamentares, esse valor deverá diminuir para R$ 6,9 bilhões.

Mas se houve um leve recuo das emendas Pix diante das regras mais rígidas, parlamentares turbinaram outras modalidades para enviar recursos para seus redutos. Um dos formatos encontrados foram as emendas paralelas, adicionadas ao Orçamento durante a tramitação no Congresso Nacional.

Diferentemente das emendas tradicionais, sobre as quais os deputados e senadores têm influência ao indicar municípios ou estados destinatários, essas ficam reservadas na parte do orçamento que está sob discricionariedade do Executivo. Segundo o projeto orçamentário aprovado para 2026, esse valor, que já foi de R$ 8,5 bilhões no ano passado, aumentará para R$ 12,1 bilhões neste ano.

Esses recursos não são rastreáveis. Na prática, durante a execução do orçamento no ano, o governo poderá realocar esses recursos em programas federais, sem indicações de parlamentares, o que costuma gerar reclamações.

Aprovação de calendário

A queda de braço pelo dinheiro do Orçamento, porém, levou o Congresso a aprovar um calendário que obriga o governo a pagar 65% das emendas durante o primeiro semestre. A nova regra forçará o Executivo a dobrar o ritmo de liberação de emendas em comparação com os últimos anos eleitorais. De acordo com um levantamento feito pelo GLOBO, nos últimos três anos eleitorais (2024, 2022 e 2020), o máximo que o governo conseguiu executar até o final do mês de junho foi de 44%, em 2020.

Na avaliação de Marina Atoji, diretora de programas na Transparência Brasil, apesar de avanços em relação à rastreabilidade das emendas, 2026 deve ser um ano novamente marcado pelas tensões envolvendo a destinação dos recursos público.

— Esse é um grande problema das emendas de modo geral: é sempre uma coisa agridoce. Por um lado há avanços. Mas ao mesmo tempo há uma certeza de que o Congresso e até mesmo o Executivo vão achar outra forma de manter esse estado de coisas. Não dá para esperar que o Congresso seja tomado por um senso de dever republicano e identifique um desequilíbrio no seu poder sobre o Orçamento. É um estado de tensão permanente, tanto na sociedade, no Judiciário, quanto nos órgãos de fiscalização — afirma.

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