Artigo: A Administração Pública e a nova gramática dos conflitos
A consolidação dos métodos adequados de resolução de disputas nas relações com a Administração Pública, de seus órgãos e entidades entre si e com particulares, tornou-se um dado da experiência brasileira. Em contratos complexos, na regulação econômica, nos conflitos interorgânicos e mesmo na execução de políticas públicas sensíveis, esses métodos passaram a integrar o repertório ordinário do Direito Administrativo. Já não mais se questiona se é possível negociar, mediar e arbitrar. O debate deslocou-se para as condições institucionais de sua utilização responsável.
Ocorre que a institucionalização dessa multiplicidade de técnicas expressa o largo horizonte de alternativas disponíveis à Administração Pública em seu cotidiano. Amplitude que nos permite constatar que o movimento reflete uma transformação na própria forma de governar (e de se relacionar com os cidadãos e cidadãs). Ao contrário do que se passava no século passado, a Administração Pública contemporânea atua em ambientes marcados por tratamento igualitário (ativo e passivo), complexidade técnica, riscos econômicos e múltiplos centros decisórios. Ambientes esses cujo núcleo duro é dinâmico, sempre em mutação responsável. Por isso, atualmente são poucos os atos e contratos que permitem a aplicação mecânica de soluções pré-formatadas. Ou que sobrevivem a processos infindáveis.
Hoje, os métodos autocompositivos convivem pacificamente com as técnicas heterocompositivas, cuja lógica decisória é distinta e não se confunde com a ideia de acordo (ainda que sua adoção dependa, em regra, de livre consentimento prévio). Trata-se de instrumentos complementares, voltados à gestão qualificada de conflitos em situações nas quais a decisão unilateral e os processos judiciais se revelam insuficientes. Mas não só conflitos que necessitam de solução tecnicamente precisa, a ser lançada no mais curto espaço de tempo (inclusive quanto ao seu trânsito em julgado), habitam o ecossistema dos métodos adequados. Nossa atenção merece ser lançada à convivência diária das pessoas com a Administração. Existe algo de fundamental aqui, que é o reconhecimento da dignidade da pessoa: escuta ativa, acolhimento, civilidade no trato são fundamentais às atuais relações jurídico-administrativas.
Os métodos adequados verdadeiramente transcenderam a mera condição de expedientes secundários, alternativos, e assumiram uma função estruturante, tanto por meio de soluções autocompositivas quanto por mecanismos heterocompositivos, em coerência com a legalidade, o controle e a responsabilidade administrativa. Do circunstancial e excepcional ao estrutural e estável: essa talvez tenha sido a grande transformação oriunda da celebração dos métodos adequados. Afinal, isso traz consequências radicais no cotidiano das relações jurídico-administrativas, que deixam de ser unilaterais, de ordens aos súditos, para se elevar à condição de prestígio à igualdade substancial (material e processual).
Essa consolidação traz desafios relevantes. O primeiro diz respeito à legitimação da decisão administrativa, seja ela construída de forma consensual, seja resultante de solução heterocompositiva previamente pactuada. A utilização desses métodos requer decisões densamente fundamentadas, com explicitação dos critérios adotados, dos limites observados e das razões que sustentam a opção institucional. A intensificação da discricionariedade negocial tem como contrapartidas a transparência ativa e a motivação adequada. A responsabilidade decisória permanece central, ainda que exercida por caminhos distintos dos tradicionais.
Um segundo desafio envolve a coordenação entre métodos adequados, órgãos de controle e sistema de justiça. A previsibilidade institucional é condição para que esses instrumentos cumpram sua função estabilizadora. A articulação entre instâncias decisórias, controladoras e judiciais influencia diretamente a confiança nas soluções adotadas e sua capacidade de prevenir litígios de forma duradoura. No Brasil, há amplo reconhecimento de que o Poder Judiciário é acolhedor, se não incentivador, dos métodos adequados.
Mas, talvez essa mudança possa ser observada de modo particularmente nítido na experiência recente do Tribunal de Contas da União, com a criação da Secretaria de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos, a SecexConsenso. O modelo adota uma lógica de diálogo estruturado entre Administração, particulares e órgãos de controle, utilizando a consensualidade como técnica de prevenção e qualificação do conflito, sem afastar o recurso a soluções decisórias posteriores. A SecexConsenso, que enfrentou desafios de todas as ordens, é exemplar em seu funcionamento e consequências. Todavia, tenho que o aspecto mais relevante dessa experiência é de natureza cultural. Seu funcionamento pressupõe discrição no tratamento de informações sensíveis, lealdade procedimental entre os participantes, presunção de boa-fé e atuação cooperativa dos terceiros envolvidos. Ao fazê-lo, o TCU sinaliza que métodos adequados redefinem padrões de comportamento institucional, com efeitos que tendem a irradiar para as decisões coordenadas, para a regulação, para a execução contratual e para a forma como conflitos públicos são concebidos e administrados.
Há, ainda, um terceiro desafio, de natureza estrutural – talvez o mais importante deles. Métodos adequados pressupõem capacidade institucional, em termos técnico-científico e humano. Exigem não só o estudo e a força bruta da técnica arrojada, mas, sobretudo, a elegância e o apreço à dignidade do outro. Capacidade que envolve a consolidação de uma cultura administrativa compatível com a gestão qualificada de conflitos, na qual diálogo, decisão e aceitação de decisões integram um mesmo campo institucional.
Nesse contexto, atributos como respeito, discrição, fair play e cordialidade institucional exercem significativa função prática. Eles contribuem para a condução adequada dos procedimentos em ambientes de elevada complexidade e sensibilidade econômica, preservando a confiança entre os envolvidos e reduzindo a escalada do conflito. A presunção de boa-fé orienta essa dinâmica. Ela se projeta sobre as partes diretamente envolvidas, seus advogados e procuradores, e sobre os terceiros chamados a colaborar, reforçando a credibilidade institucional dos métodos adequados e a estabilidade das soluções construídas.
A Administração Pública brasileira ingressou em nova etapa de maturidade no tratamento de conflitos. Mas ela não pode nos fazer olvidar da razão de ser do Direito Administrativo contemporâneo que, como nos ensinou mestre Marçal Justen Filho, é o prestígio ativo à supremacia dos direitos fundamentais. O desafio contemporâneo consiste em operar uma nova gramática institucional, capaz de combinar respeito, cooperação, decisão e controle, preservando legalidade, responsabilidade e estabilidade.
*Egon Bockmann Moreira é professor titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná
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